Conclusions de la Commission mixte paritaire de la séance du 19 février 2002
Droits de malades
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M. LE PRÉSIDENT. – L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé.
M. Francis GIRAUD, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. – Réunie le 7 février dernier, la commission mixte paritaire est parvenue à un accord. Je souhaite rendre hommage aux travaux des deux autres rapporteurs, MM. Dériot et Lorrain, dont je me fais ici l'interprète. Les trois rapporteurs de la commission des Affaires sociales ont travaillé, dans un souci commun d'amélioration du texte, bénéficiant, dans des moments difficiles du soutien sans faille du président de cette commission, M. About.
Cet accord est important sur un texte dont certaines dispositions – je pense particulièrement au titre III – sont très attendues par les malades et les professionnels de santé. Si le débat a été parfois laborieux, notamment sur l'arrêt Perruche, il a toujours été constructif. Nos deux Assemblées ont accompli de réels efforts pour rapprocher leurs positions respectives sur les 91 articles restant en discussion et les principes affirmés par le Sénat en première lecture ont été, pour l'essentiel, préservés.
La commission mixte paritaire est tout d'abord parvenue, par huit voix contre six, à un texte commun sur le dispositif dit « Perruche », principal point de divergence entre nos deux Assemblées. Je rappelle que le Sénat avait adopté l'amendement de la commission des Affaires sociales dans une rédaction rectifiée. Cet amendement rectifié prévoyait que les parents de l'enfant né handicapé pouvaient demander « une indemnité au titre de leur seul préjudice. Ce préjudice ne saurait inclure les charges particulières découlant, tout au long de la vie de l'enfant, de ce handicap, dont la compensation est assumée par la solidarité nationale ». Dans l'esprit de notre commission, cette nouvelle rédaction ne modifiait en rien sur le fond sa position initiale. Il s'agissait de donner la possibilité au juge de déterminer le préjudice subi par les parents, sans le limiter nécessairement au seul préjudice « moral ». L'amendement mettait donc fin aux jurisprudences liées à l'arrêt Perruche et à l'arrêt Quarez.
À la demande des représentants du Sénat, la commission mixte paritaire a voulu lever les ambiguïtés qui, de l'avis de certains, demeuraient dans notre rédaction. Elle a ainsi clairement affirmé que : « Lorsque la responsabilité d'un professionnel ou d'un établissement de santé est engagée vis-à-vis des parents d'un enfant né avec un handicap non décelé pendant la grossesse à la suite d'une faute caractérisée, les parents peuvent demander une indemnité au titre de leur seul préjudice. Ce préjudice ne saurait inclure les charges particulières découlant, tout au long de la vie de l'enfant, de ce handicap. La compensation de ce dernier relève de la solidarité nationale ».
Cette position, respectueuse des personnes handicapées, doit conduire le Parlement à mettre en chantier sans délais une réforme ambitieuse de la loi du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées.
M. VASSELLE. – On n'a que trop attendu !
M. Francis GIRAUD, rapporteur. – Dans cet esprit, la commission mixte paritaire a retenu, à l'article premier B, une rédaction alignant le régime de récupération applicable aux bénéficiaires de l'aide sociale sur celui adopté pour les bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne dans la loi de modernisation sociale.
Au titre premier intitulé « démocratie sanitaire », les principaux apports ou modifications du Sénat ont été maintenus. Ainsi, la commission mixte paritaire a conservé la rédaction prévoyant, à l'article premier, que les professionnels de santé mettent en œuvre tous les moyens à leur disposition pour assurer à chacun une vie digne jusqu'à la mort. Cette formulation a paru nettement préférable à celle retenue par les députés : « chacun a droit à une mort digne ».
L'Assemblée nationale a également accepté, à l'article 6, le principe d'une référence aux responsabilités des usagers du système de santé, corollaire des droits qui leur sont reconnus.
Elle s'est rangée à l'avis du Sénat sur le défenseur des droits des malades, dont elle a accepté la suppression.
Elle a également donné son accord au rétablissement de la dénomination « ordres » pour les ordres des médecins et des pharmaciens, qui avaient été rebaptisés « conseils » par les députés en première lecture.
S'agissant du chapitre V relatif aux « Orientations de la politique de santé » et du chapitre VI concernant « la politique régionale de santé », la commission mixte paritaire a adopté le texte du Sénat. La seule véritable différence porte sur les missions du Haut Conseil de la santé. Nous avions peut-être eu, si j'ose dire, la main un peu trop lourde, en lui confiant l'essentiel des compétences que devrait exercer un ministère de la Santé digne de ce nom. Nous avons eu au moins le mérite de clarifier les missions assignées.
L'article 24 souligne la nécessité de définir la politique de santé selon des priorités pluriannuelles. Il établit encore un lien – extrêmement prometteur – entre politique de santé et assurance maladie. En effet, le rapport que le gouvernement devra déposer au Parlement concernera « les orientations de la politique de santé » que ce même gouvernement « retient en vue notamment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante ».
Sur le titre II, relatif à la « Qualité du système de santé », la plupart des apports du Sénat ont également été confirmés. Ainsi, en matière de formation médicale continue, la transparence du nouveau dispositif est garantie, le débat au Sénat ayant permis de préciser ses modalités de financement. De même, est instituée une obligation de formation pharmaceutique continue et l'Assemblée nationale a accepté de renforcer les sanctions en cas d'usurpation du titre de pharmacien.
Le nouveau conseil de certaines professions paramédicales n'est certes plus ouvert aux salariés et perd sa dénomination d'« ordre ». Je reste persuadé qu'il s'agit du simple report d'une évolution inéluctable, mais peut-être encore prématurée. Mais l'essentiel de l'apport du Sénat est préservé : le conseil est organisé en collèges professionnels nationaux afin de garantir l'autonomie de chaque profession ; ses missions sont renforcées afin qu'il puisse jouer un réel rôle de régulateur ; l'association de l'ensemble des professions paramédicales est favorisée afin d'anticiper leur future intégration au sein de la nouvelle instance
L'Assemblée nationale s'est en outre largement ralliée aux propositions sénatoriales en matière d'encadrement de l'ostéopathie. Le texte qui nous est soumis aujourd'hui va en effet bien plus loin que le simple contrôle de la formation initiale proposé à l'origine par l'Assemblée nationale, puisqu'il prévoit, notamment, dans le souci de protéger les patients : l'agrément des organismes de formation ; l'obligation d'une formation continue ; l'établissement des bonnes pratiques par l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé et un encadrement réglementaire des actes pratiqués.
En matière de prévention, la commission mixte paritaire s'est entendue sur l'appellation d'« Institut national de prévention et d'éducation pour la santé ». À la demande de l'Assemblée nationale, cet établissement public mettra en œuvre, pour le compte de l'État et de ses établissements publics, les programmes prioritaires nationaux de prévention. Pour le Sénat, l'essentiel a été préservé, à savoir le lien entre politique de prévention et politique de santé. Tant le Haut conseil de la santé que le Parlement seront consultés et informés sur ces programmes prioritaires.
S'agissant des « dispositions diverses », nous avons eu satisfaction : les propositions du Sénat relatives au médicament dans les établissements hébergeant les personnes âgées dépendantes ont été retenues. Il sera exclu du « forfait soins » des établissements ne disposant pas de pharmacie à usage intérieur, ce qui permettra de mieux garantir l'égal accès aux médicaments pour les personnes âgées et de conforter la situation très fragilisée des pharmacies rurales.
À la demande de l'Assemblée nationale, les dispositions relatives à la constitution de réseaux de prise en charge psychologique des enfants victimes de maltraitance ou présentant des risques de suicide n'ont pas été maintenues, les difficultés rédactionnelles ayant en définitive pesé plus lourd que l'apport normatif, au demeurant incertain, du dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.
Enfin, par souci de consensus, la commission mixte paritaire est parvenue à un texte commun sur le difficile problème de la gynécologie médicale. Ce texte – je le crois – permet d'apaiser définitivement toutes les craintes.
S'agissant du titre III, relatif à la réparation des conséquences des risques sanitaires, si la commission mixte paritaire n'a pas souhaité retenir les définitions proposées par le Sénat de l'accident médical, de l'affection iatrogène et de l'infection nosocomiale, elle a accepté en revanche l'inscription dans la loi d'un seuil maximal de 25 % d'I.P.P. pour bénéficier du dispositif d'indemnisation au titre de l'aléa thérapeutique. Il s'agit là d'une avancée importante, très attendue par les associations de malades. Elle a de même retenu le principe d'une limitation du montant de la garantie pour les contrats d'assurance en responsabilité civile des établissements et professionnels de santé. Elle a, en revanche écarté celui d'une limitation dans la durée, dans l'attente des conclusions du groupe de travail interministériel sur le sujet.
L'Assemblée nationale a accepté de suivre le Sénat en fixant à 15 % et non à 30 %, le montant de l'amende civile susceptible d'être infligée en cas d'offre insuffisante de l'assureur, comme c'est le cas dans la loi Badinter de 1985.
Elle a également souscrit au principe d'une expertise médicale systématique et contradictoire.
Enfin, s'agissant du titre IV relatif à l'outre-mer, je souligne l'apport des amendements adoptés au Sénat, je pense en particulier à l'article 73 ter qui organise une planification sanitaire à Saint-Pierre-et-Miquelon et à l'article 75 qui met en place un régime de protection sociale propre à la Nouvelle-Calédonie. Ces dispositions qui ont fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, font avancer les D.O.-M. et les T.O.-M. vers davantage de progrès dans le domaine sanitaire, dans le respect de leurs spécificités.
Telles sont les principales conclusions de la commission mixte paritaire. (Applaudissements à droite et au centre.)
M. KOUCHNER, ministre délégué à la santé. – Nous voilà au terme d'un processus commencé il y a maintenant plusieurs années. Les États généraux de la santé se sont en effet tenus en 1999 et ont vu émerger de nouvelles demandes de la part des malades : davantage d'informations, une meilleure prise en compte de leur point de vue, un rééquilibrage de la relation entre le médecin et le malade.
Ce texte, qui est pour une large part la traduction législative de ces aspirations, vous est présenté pour un dernier vote avant adoption définitive.
Tant attendu par nos concitoyens, les malades mais aussi les professionnels de santé, il porte la marque d'une vraie mobilisation citoyenne et de la volonté politique du Premier ministre et de son gouvernement, mais aussi, pour une bonne part, du travail parlementaire. Vous avez en effet, en première lecture, amélioré ce texte en le rendant plus clair et plus précis. Je garde des débats que nous avons eu le souvenir d'une discussion constructive permettant de trouver des solutions acceptables par tous.
Vous êtes parvenu à un texte consensuel en commission mixte paritaire. Cette réussite sur un texte aussi dense et fourni est un événement rare qui traduit bien votre esprit constructif.
Ainsi, les droits des malades sont consacrés, un système unique d'indemnisation de l'aléa thérapeutique est mis en place et de très nombreuses mesures vont concourir à la modernisation de notre système de santé. Ce projet de loi va ainsi permettre aux personnes malades de mieux être entendues, de mieux se faire comprendre et de pouvoir participer pleinement aux choix qui président à leur état de santé.
L'inscription des droits des malades dans les premiers articles du Code de la santé publique, est une chose importante, qui servira à la fois de référence pour les professionnels de santé et de recours pour les malades.
Lorsque la santé dérape, c'est la vie qui bascule, le travail que l'on perd, la famille qui pâtit, impuissante : bref c'est l'univers qui bascule en position horizontale pendant que le reste du monde se tient debout autour de vous. Je n'oublie pas les échanges que j'ai eus avec les groupes de travail à l'occasion des états généraux de la santé mais aussi au cours de nombreuses réunions organisées par les malades eux-mêmes, comme ceux atteints d'un cancer et les interpellations régulières – et aussi irrégulières – des malades du sida, interpellations parfois vives mais toujours utiles et qui ont mis des mots sur toute cette souffrance.
Les malades sont des acteurs nouveaux du système de santé : depuis quinze ans des changements importants sont intervenus aussi bien dans les relations entre le malade et le médecin que dans les mobilisations sociales à l'occasion de l'épidémie du V.I.H. ou de la prise en charge des maladies génétiques transmissibles.
Nous avons donc réaffirmé le droit au respect de la dignité, le droit au soulagement de la douleur, mais aussi le droit à l'information et au consentement tout en redessinant les contours des règles de la confidentialité. Le principe qui nous a guidé tout au long de ce texte a été de rétablir la confiance entre les malades et les médecins. La clarification des règles doit permettre d'apaiser les tensions et de rétablir un équilibre nécessaire à l'exercice médical comme à la satisfaction des malades. Je vous rappelle que ce sont les malades qui portent plainte !
La démocratie sanitaire prend ainsi toute sa place dans notre corpus de droit. Elle permet de prendre en compte les besoins régionaux et donne au Parlement un vrai rôle sur la définition des orientations en amont du débat sur le financement.
En ce qui concerne l'indemnisation de l'aléa, nous voilà, là aussi, au terme d'un long processus. Depuis plus de quinze ans, aucun gouvernement, y compris les miens, malgré de nombreuses tentatives, n'était arrivé à faire voter un texte. Grâce à la qualité du travail parlementaire qui a permis d'améliorer le texte, un dispositif va enfin pouvoir être proposé aux victimes.
Le système que nous mettons en œuvre en matière d'assistance aux victimes d'accident médical, ne connaît aucun équivalent dans les législations comparables, car il s'appliquera quel que soit le risque, que celui-ci soit dû à un produit de santé, un médicament, un acte chirurgical ou à un acte d'investigation ou de prévention. La procédure sera identique, que l'incident ou l'accident se produise dans un hôpital, une clinique ou un cabinet libéral. Telle que nous l'avons conçue, la loi permet l'indemnisation de tous les accidents graves, avec ou sans faute, évitables ou inévitables, sur la base de la solidarité quand la responsabilité n'est pas en cause.
En considérant l'accident médical du point de vue de celui chez qui il survient, et non plus de celui de l'observateur, nous répondons à une demande constante des victimes exprimée à l'occasion des états généraux de la santé. Nous répondons aussi à la nouvelle perception du risque de notre société : d'un côté, les victimes ont de nouvelles exigences et de l'autre, les professionnels sont inquiets de l'évolution des jurisprudences et du marché de l'assurance.
La crise de la responsabilité civile médicale ne date pas d'aujourd'hui : depuis plusieurs années, les anesthésistes, chirurgiens, obstétriciens voient leurs primes d'assurance augmenter dans des proportions considérables. Cela tient sans doute en partie à l'évolution jurisprudentielle qui qualifie de faute ce qui hier était considéré comme de l'aléa. En revoyant toutes ces questions, de la responsabilité, de l'indemnisation de l'aléa par la solidarité nationale, de l'obligation d'assurance et de l'encadrement des garanties, ce texte tend à trouver des solutions équilibrées dans le respect des droits de chacun.
À propos de la responsabilité, je souhaite revenir sur l'article qui a été adopté en commission mixte paritaire relatif à la solidarité envers les personnes handicapées. Cette question est sans doute l'une des plus difficiles à résoudre, tant elle partage chacun des groupes politiques et finalement chacun d'entre nous. Après des heures de discussion que nous avons eues sur ce sujet, je suis au moins sûr d'une chose : il n'existe aucune certitude définitive en la matière. Toute solution apporte des éléments de réponse tout en créant de nouvelles interrogations.
Il y avait le point de vue des juristes, celui des parents, celui de la morale. Vous étiez, nous étions tous déchirés entre ces exigences contradictoires. Or, l'accord trouvé en commission mixte paritaire, qui limite l'indemnisation au seul préjudice moral des parents, suscite de nombreuses interrogations. (M. About, président de la commission, et M. Francis Giraud, rapporteur, s'insurgent.)
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Je vous donne acte que le texte que vous avez voté ne mentionne à aucun moment l'expression « préjudice moral ». Mon discours écrit – que j'avais pourtant soigneusement relu – est erroné sur ce point. C'est pourtant l'interprétation qui en a été donnée.
M. ABOUT, président de la commission. – Pour tromper les associations !
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Il est clair que nous avons tous été ballottés, les uns et les autres, entre diverses possibilités.
Sur le fond, le gouvernement était convaincu par la position adoptée par l'Assemblée nationale le 10 janvier dernier et il était prêt à se rallier à celle votée par le Sénat.
S'il regrette la position prise par la commission mixte paritaire, il ne souhaite néanmoins pas remettre en cause le difficile équilibre qui a été trouvé. Il faudra laisser le juge interpréter les textes, mais il faudra surtout reposer d'une manière plus globale la question de la prise en charge des handicapés, à l'occasion de la révision de la loi de 1975. Une telle réflexion devra conduire à une meilleure prise en charge des handicapés, à la hauteur des moyens dont dispose notre pays.
M. ABOUT, président de la commission. – Très bien ! C'est la vraie réponse. (M. le rapporteur approuve.)
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Mais n'oublions pas qu'en la matière, la solidarité nationale s'exerce déjà pour 180 milliards de francs par an.
M. ABOUT, président de la commission. – Etles 35heures pour 100 !
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Aller plus loin est indispensable, mais ce sera difficile.
Enfin, nous avons poursuivi la modernisation et l'adaptation du système de santé, pour le rendre encore plus performant, en renforçant la qualité du service rendu : réforme en profondeur de l'ordre des médecins, développement des missions de l'ANAES, instauration d'une politique de prévention en parallèle avec celle du soin, renforcement des règles de sécurité, amélioration des règles de transparence, développement des réseaux, création de coopératives hospitalières de médecins, réforme de la formation continue des médecins et des pharmaciens. Je regrette au passage que les psychologues n'aient pas été introduits de façon plus équilibré dans les réseaux.
Notre système de santé est une fois de plus en crise. Depuis dix ans, j'en ai l'habitude, j'en ai connu de nombreuses. Mais notre système de santé est aussi extraordinairement performant. Il n'est pas parfait et nous allons de crise en crise ; mais ensuite nous rebondissons. Je vais la semaine prochaine à Londres avec des représentants de l'hospitalisation publique, pour voir, avec mon collègue britannique, comment proposer une prise en charge à notre mesure des patients venus des douze pays européens où existent des files d'attente. Car, à ma connaissance, l'Union ne compte que trois pays sans file d'attente : l'Allemagne, la Belgique et la France !
L'objet de ce texte n'est pas de répondre aux revendications des professionnels de santé qui s'expriment aujourd'hui. Ces sujets se traitent ailleurs, dans le cadre conventionnel. Mais en renforçant la confiance, confiance entre le malade et son médecin, confiance dans la qualité d'un système de santé déjà très performant mais qui doit continuer à s'améliorer pour rester l'un des meilleurs du monde, voire le meilleur, le projet de loi que vous vous apprêtez à voter est, sur le terrain qui est le sien, une réponse à la demande de reconnaissance des professionnels de santé. C'est tous ensemble, malades, professionnels de santé, responsables publics que nous préparerons le système de santé de demain. Je vous remercie beaucoup d'y avoir contribué. (Applaudissements sur la plupart des bancs.)
M. BARBIER. – Ce projet de loi avait suscité de grands espoirs dans le milieu associatif comme chez nos concitoyens et les professionnels de santé. Mais, en première lecture, j'ai dit combien il comportait d'imperfections et de lacunes : il ne propose aucune réelle perspective de modernisation du système de santé. Pire encore, il place la relation médecin-patient, jusque là fondée sur la confiance, la déontologie et l'éthique, dans un carcan juridique et législatif. Je tiens donc à souligner aujourd'hui l'ampleur et la qualité du travail accompli par le Sénat et en particulier par nos rapporteurs. Notre Assemblée a apporté des améliorations incontestables aux dispositions adoptées par l'Assemblée nationale et a traité la question délicate posée par l'arrêt Perruche.
Le texte de la commission mixte paritaire donne satisfaction sur plusieurs points. Nous nous félicitons de l'accord obtenu sur l'indemnisation des handicaps congénitaux. En réaffirmant l'absence de préjudice du seul fait de la naissance et le droit qu'a tout handicapé, quelle que soit la cause de sa déficience, à la compensation de celle- ci par la solidarité nationale, ce texte devrait répondre aux inquiétudes des parents de handicapés. En précisant que seul le préjudice des parents d'un enfant né avec un handicap non décelé pendant la grossesse à la suite d'une faute caractérisée peut être indemnisé, il devrait apaiser les médecins spécialistes du diagnostic prénatal. Suffira-t-il pour rétablir leur confiance ? Je n'en suis pas sûr ; ils sont de plus en plus nombreux à arrêter la pratique de l'échographie fœtale et les patientes commencent à rencontrer de réelles difficultés. Par ailleurs, le prix des polices d'assurance a augmenté de façon exponentielle après l'arrêt Perruche. En tout état de cause, ce débat a mis en lumière les carences actuelles de l'État dans la prise en charge des handicapés et montré la nécessité de réformer rapidement la loi de 1975.
Autres points de satisfaction à l'issue de la C.M.P. : le retour à l'appellation « ordre » pour les organisations professionnelles des médecins, pharmaciens, chirurgiens-dentistes et sages- femmes de même que la reconnaissance de la spécialité de gynécologie médicale.
En revanche, permettez-moi d'exprimer mon incompréhension devant le rejet par la C.M.P. de mesures dont certaines ne rencontraient pas l'opposition du gouvernement et étaient soutenues par la profession, par exemple la création d'une section H dans l'ordre des pharmaciens et la formation continue de ces derniers.
Bref, ce texte n'est pas parfait même s'il contient des avancées appréciables par rapport au projet initial et qu'il règle le problème pris par l'arrêt Perruche. Mais, du fait de l'urgence décidée et de la précipitation qui a marqué la discussion, cette loi Kouchner restera une occasion manquée. (Applaudissements au centre et à droite.)
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Comme moi ! (On proteste sur le banc de la commission.)
M. FAUCHON. – Je ne reviendrai pas sur l'ensemble de cette loi dont j'ai déjà dit combien elle me paraissait bien inspirée : garantir l'aléa thérapeutique et rééquilibrer les relations entre le malade et les professionnels de la santé, voilà, à coup sûr, une demande justifiée encore que la dénomination de « démocratisation » me paraisse procéder d'une regrettable confusion des genres. Donc, bravo au travail accompli !
Mais il est de mon devoir de dire combien les conditions dans lesquelles ce texte est présenté sont irrégulières, irrégularité dont les circonstances ont fait de moi le seul témoin et dont les conséquences sont d'une extrême gravité. Le 31 janvier, nous avions adopté d'un commun accord une définition des responsabilités encourues à l'occasion du diagnostic prénatal ; cette définition prévoyait l'indemnisation, soit par la collectivité, soit par le professionnel reconnu responsable du préjudice résultant pour une mère ou pour les deux parents d'un défaut d'information. Un scrutin public avait consacré cet accord.
Encore que la rédaction du Sénat lui parût à juste titre peu satisfaisante, la délégation de l'Assemblée nationale à la commission mixte paritaire fit connaître son accord sur ce texte de compromis. Dès lors, il n'y avait pas lieu à débat, moins encore à solution transactionnelle.
La majorité de la délégation du Sénat pourtant, a cru pouvoir provoquer ce débat, en substituant un texte nouveau à celui adopté par le Sénat, au mépris de la décision de notre assemblée…
M. ABOUT, président de la commission. – Il n'y a pas de mandat impératif. Quel juriste peut être assez piètre pour l'ignorer ?
M. FAUCHON. – Une délégation à une C.M.P. ne représente pas une commission, mais le Sénat tout entier.
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Très juste !
M. FAUCHON. – À l'évidence, en dépit d'un certain artifice de rédaction, le texte ainsi présenté différait de celui voté par le Sénat et revenait à la position initiale de la commission des Affaires sociales tendant à réduire la réparation due aux parents dans le cas considéré, c'est-à-dire celui d'une faute caractérisée, au seul aspect moral de leur préjudice, ce qui est choquant, puisque cela signifie que les parents victimes d'une telle faute n'auront droit à aucune réparation de leur préjudice économique, (M. le rapporteur le nie.) évidemment beaucoup plus lourd financièrement. Il est difficile de voir là un plus grand souci de protection des handicapés !
Par le déplacement d'un seul vote, il s'est trouvé une majorité pour accepter ce texte, et c'est la raison pour laquelle vous est proposé et deviendra la loi dans quelques heures, un texte dont je dirai le moment venu ce qu'il a de contestable dans sa rédaction et d'inconstitutionnel quant au fond.
Ce texte, surpris à nos délibérations, procède d'une infidélité, encore aggravée par le fait que le texte voté par le Sénat résultait d'un accord auquel nous étions parvenus avec l'aide du président du groupe de l'Union centriste, que sa signification avait été clairement admise et confirmée par celui-ci, comme par notre collègue Vasselle et par le président de la commission des Affaires sociales.
M. ABOUT, président de la commission. – Relisez le compte rendu : tout le monde a dit que la C.M.P. ferait mieux !
M. FAUCHON. – Mon interprétation a été confirmée par le président Arthuis et par M. Vasselle ! Ce doit être la bonne, puisque vous protestez tant !
M. ABOUT, président de la commission. – Quel orgueil !
M. FAUCHON. – Quant à moi, je n'ai pu le voter personnellement, lié que j'étais par les délibérations de la commission des Lois dont le président, souffrant ce jour-là, ne pouvait être consulté.
Au terme de ces délibérations, ce texte a été voté par scrutin public. C'est donc cette bonne foi qui a été délibérément violée.
Qu'on ne tente pas d'alléguer le pouvoir souverain des commissions mixtes paritaires ; il n'existe qu'à partir d'un désaccord entre les deux Assemblées, désaccord qui n'existait pas en la circonstance.
Dans quelle intention nos délibérations ont-elles été trahies ? On a mis en avant le point de vue d'associations de handicapés, contredit d'ailleurs par d'autres associations. Mais qui s'est soucié d'interroger les intéressés…
M. ABOUT, président de la commission. – Moi !
M. FAUCHON, rapporteur pour avis. –… ces parents dont la confiance dans les examens prénataux a été trompée – parfois volontairement, ce dont j'ai la preuve entre les mains ? Aujourd'hui, nous laissons ces parents seuls avec leur désarroi en leur disant explicitement qu'ils ont eu tort de vouloir obtenir réparation.
On les invite en fait à invoquer un préjudice moral. Un comble !
Qui peut ignorer la pression de praticiens dupés par la menace fantasmatique d'une obligation de résultat dont il n'a jamais été question ?
Ainsi, le texte que vous allez voter sera sans doute régulier en la forme mais grevé d'un vice d'élaboration qui le prive d'autorité morale.
M. ABOUT, président de la commission. – La statue du Commandeur !
M. FAUCHON, rapporteur pour avis. – Je déplore la précipitation avec laquelle ces mesures ont été improvisées, sans enquête préalable et avec une seule lecture dans chaque Assemblée. Vu la gravité des questions posées, c'est un défi au bon sens.
En conséquence, je ne participerai pas à ce vote. (M. le Président de la commission affecte d'applaudir.)
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Très bien !
M. FISCHER. – Ce projet de loi relatif nous est présenté dans la version issue de la commission mixte paritaire et approuvée la semaine dernière par l'Assemblée nationale.
Fort d'une centaine d'articles, ce texte contient des dispositions essentielles attendues par les malades, les associations et les professionnels de santé, mais dont l'importance a été occultée par le dispositif devant mettre fin à la très médiatisée jurisprudence Perruche.
Ce projet de loi contient des avancées certaines consacrant notamment les droits de la personne, les droits du patient, l'accès direct au dossier médical, la participation des usagers au fonctionnement du système de santé, l'obligation de formation médicale continue, l'assurabilité des personnes présentant un risque de santé aggravé, enfin l'indemnisation de l'aléa thérapeutique. Pour cette raison, députés et sénateurs sont allés au terme de la commission mixte paritaire, dépassant le point majeur de blocage, à savoir l'indemnisation des handicaps congénitaux.
Certes, le compromis concernant le champ du préjudice des parents susceptible d'être réparé en cas de faute médicale caractérisée lors du diagnostic prénatal ne fait pas l'unanimité. Pourtant, ni le gouvernement, ni les parlementaires n'ont entendu remettre en cause ce difficile équilibre.
Personne ne détient la réponse idéale, mais, en donnant la priorité à la solidarité, la rédaction proposée par le Sénat évite l'écueil d'une approche individualiste, donc inégalitaire de la prise en charge du handicap. C'est le principal motif de satisfaction des associations qui mènent un véritable combat pour la dignité des personnes handicapées, comme de leurs familles.
Dès la première lecture, les parlementaires communistes avaient poursuivi un certain nombre d'objectifs : interdire à quiconque de demander réparation du préjudice d'être né, sans viser expressément les personnes handicapées ; confirmer les règles de droit commun en matière de responsabilité médicale permettant à toute personne née avec un handicap consécutif à une faute médicale d'obtenir réparation de son préjudice. Ces objectifs sont atteints.
Enfin, dans le cadre spécifique du diagnostic prénatal, il convenait de s'assurer que les titulaires de l'action et les destinataires de l'indemnisation étaient bien les parents, non l'enfant handicapé.
C'est pourquoi, sans chercher à culpabiliser les parents qui se tournent vers la justice, faute de trouver ailleurs l'écoute et l'aide correspondant à leurs difficultés quotidiennes, mais afin d'éviter les dérives engendrées par la judiciarisation des relations entre médecins et patients, nous avons fait référence au seul préjudice des parents.
D'aucune pensent que la rédaction adoptée par la C.M.P., à l'initiative des sénateurs, excluant l'indemnisation des charges particulières liées au handicap, limite excessivement l'étendue du préjudice réparable. À ce titre, elle pourrait être inconstitutionnelle.
Mon amie Michèle Demessine l'a dit : ces débats juridiques doivent être dépassés : il convient de proclamer que la compensation du handicap relève de la solidarité nationale. Tel est bien le sens du texte.
Cela exigera des moyens considérables. Des efforts ont déjà été consentis, mais il faut accorder à ce thème une importance prioritaire.
Autant dire que la réforme de la loi du 30 juin 1975, loi d'orientation en faveur des personnes handicapées devra impérativement aboutir.
M. Paul BLANC. – Bien sûr !
M. FISCHER. – Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (C.N.C.P.H.) voit son rôle conforté par le présent texte. Il est chargé d'évaluer la situation des personnes handicapées et de présenter des propositions.
Je regrette que certains aient laissé croire à une quasi-irresponsabilité des praticiens du diagnostic prénatal.
En réalité, les parents pourront toujours obtenir réparation du préjudice subi, la mère n'ayant pas été complètement informée au cours de sa grossesse, de malformation du fœtus à la suite d'une faute de diagnostic.
En revanche, il est vrai que les surprimes d'assurance imposées aux obstétriciens, aux chirurgiens et aux anesthésistes font peser des incertitudes graves sur le devenir de ces professions.
Concernant le reste du projet de loi, la C.M.P. a confirmé les principales dispositions du texte initial, acquises lors de la première lecture au Sénat.
Trois de nos amendements sont désormais intégrés au texte : la référence au handicap reste supprimée pour l'accès à l'assurance des personnes présentant un risque de santé aggravé ; les personnes contaminées par le virus de l'hépatite C, injustement exclues de l'indemnisation de l'aléa thérapeutique, verront la preuve facilitée ; les professionnels de santé n'ayant pas satisfait à leur obligation d'assurance pourront être disciplinairement sanctionnés.
Des précisions utiles ont été apportées. Je pense particulièrement à la possibilité de désigner une personne de confiance au-delà des seuls cas d'hospitalisation et à la fixation du taux d'incapacité minimum – 25 % – ouvrant droit à indemnisation.
Je regrette la disparition du défenseur des droits des malades et des possibilités de prise en charge psychologique dans le cadre de réseaux de santé des enfants victimes de maltraitance. La prévention du suicide des jeunes devrait avancer !
Toutes les réserves que nous avions formulées en première lecture n'ont pu être levées. Ainsi, la démocratisation des politiques publiques de santé reste insuffisante.
Le texte fourmille de bonnes intentions en faveur de la prévention. Pourtant, les hésitations du gouvernement à réformer l'ensemble du système de santé au travail, son attentisme pour interdire les éthers de glycol en milieu professionnel, montrent qu'il reste un long chemin à parcourir.
La même remarque peut être faite au sujet des difficultés persistantes rencontrées par les gynécologues médicaux.
Ce projet de loi est donc loin de tout régler. Cependant, il aborde des questions sensibles qui attendaient depuis longtemps des réponses. Dans l'ensemble, les modifications envisagées sont bienvenues. Nous les voterons ! (Applaudissements sur les bancs du groupe C.R.C.)
Mme LUC. – Très bien !
M. GODEFROY. – Au nom du groupe socialiste, je rends hommage au Sénat qui a dépassé les clivages traditionnels pour étudier des questions parfois épineuses. Il a su reconnaître l'intérêt des usagers et des professionnels de santé.
Je rends également hommage au gouvernement et à son ministre de la Santé qui nous ont proposé ce fruit d'une large concertation.
Ce texte était attendu. Il fait l'objet d'un large consensus car il définit « les conditions d'un équilibre harmonieux des responsabilités entre les usagers, les professionnels, les institutions sanitaires et l'État ».
Cet équilibre passe par la rénovation de la relation entre le patient et son médecin en instaurant un véritable dialogue de confiance. Ce dialogue doit reposer sur la clarté et la transparence avec l'accès au dossier médical, le renforcement du rôle des associations d'usagers ou encore les commissions de conciliation.
Il passe aussi par le renforcement de la garantie de formation des professionnels de santé. Je ne citerai que la réforme de la formation médicale et pharmaceutique continue ou la reconnaissance de praticiens spécialisés dans de nouvelles techniques.
Il passe enfin par la clarification du régime de la responsabilité médicale, notamment la reconnaissance de l'aléa thérapeutique, dont l'indemnisation favorise le dialogue, contrairement à la judiciarisation, privilégiée dans certains pays.
Un mot des suites données à la jurisprudence Perruche. La solution élaborée par la C.M.P. ne peut suffire. La polémique née autour de cette jurisprudence aura permis de rouvrir le débat sur la place des personnes handicapées dans notre société. Les réactions des associations de parents et de personnes handicapées depuis la C.M.P. démontrent, s'il en est besoin, que la réforme de la loi de 1975 est désormais plus qu'urgente.
Aucune des mesures de ce texte n'est révolutionnaire mais elles tendent toutes à mettre le système de santé au service des usagers et des professionnels. C'est un texte réformateur, dont on mesurera l'impact dans les années à venir.
Monsieur le Ministre, à ce texte que vous portez depuis dix ans, le groupe socialiste apporte son entier soutien. Je ne doute pas que les Français, vous en sauront gré à terme. (Applaudissements à gauche.)
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Ce texte est un bon texte. Tout le monde peut se féliciter qu'il soit voté par le Sénat. Tout le monde tenait à ce que ce texte passe en C.M.P. Celle-ci s'est réunie dans cet esprit. Il n'y a qu'un article que je regrette, qui a été voté à l'Assemblée nationale et qui s'est retrouvé, ici mêlé à ce texte. En effet, ce texte donne à ceux qui veulent empêcher que les parents touchent autre chose qu'un préjudice moral un moyen de pression sur l'ensemble du Parlement.
Or, il semble que le rôle de la C.M.P. soit, afin de rechercher un accord, de faire des concessions aux représentants de l'autre Assemblée. Ce n'est donc pas le rôle du représentant d'une Assemblée de déposer des amendements, non pas au texte de l'autre Assemblée, mais au texte qui vient d'être adopté à l'unanimité moins une voix par la sienne.
Dans cette affaire Perruche, il me semble que nous sommes allés beaucoup trop vite. En l'occurrence, les protestations des échographes ont été suscitées par la multiplication par dix de leurs primes d'assurances. Autrement dit, les mutuelles ont fait pression sur le législateur, directement ou indirectement, en augmentant leurs tarifs avant même de savoir ce qu'il déciderait.
Une autre solution pouvait être imaginée qui, sait-on jamais, pourrait faire école : elle consisterait à augmenter les honoraires des échographes, tout en augmentant, à due concurrence, leur remboursement par la sécurité sociale.
Nous comprenons tous ceux qui ne veulent rien réclamer même s'il y a des fautes, directes, indirectes ou caractérisées… (M. Paul Blanc proteste.)
Même quand il y a une faute, on n'est certes pas obligé de demander réparation. On peut se refuser à réclamer un préjudice moral, c'est le droit le plus strict des victimes, mais la plupart le demandent.
Les époux Perruche, qui ont un enfant handicapé, méritent de pouvoir demander des dommages et intérêts pour leur préjudice et pour pouvoir entretenir leur enfant, sa vie durant, comme cela a été voté à l'Assemblée nationale.
Ce texte a été voté à l'unanimité moins une voix au Sénat : « Lorsque la responsabilité d'un professionnel ou d'un établissement de santé est engagée vis-à-vis des parents d'un enfant né avec un handicap non décelé pendant la grossesse à la suite d'une faute caractérisée, les parents peuvent demander une indemnité au titre de leur seul préjudice. Ce préjudice ne saurait inclure les charges particulières découlant… ».
M. ABOUT, président de la commission. – Virgule !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Soit ! Je poursuis : « tout au long de la vie de l'enfant, de ce handicap, dont la compensation est assurée par la solidarité nationale »…
M. ABOUT, président de la commission. – Mais non !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Mais si ! Vous dites : si la compensation n'est pas suffisante, il faut se tourner vers la solidarité nationale…
M. CHÉRIOUX. – Pas avec la virgule !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – J'ai même cru entendre un orateur imprudent le dire, avant le vote du Sénat…
M. ABOUT, président de la commission. – Eh oui !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Vous avez proposé, en C.M.P. de supprimer les mots «, dont la compensation est assurée par la solidarité nationale ».
M. ABOUT, président de la commission. – Nous avons surtout ajouté un point, pour que ce soit plus clair, c'est tout !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Cela veut dire que les parents ne peuvent pas réclamer le remboursement des charges particulières, découlant, tout au long de la vie de l'enfant, du handicap, même si la solidarité nationale ne compense pas ce handicap.
Bref, vous empêchez les parents d'enfants handicapés de réclamer, lorsqu'il y a une faute, la réparation du préjudice, fût-il moral ! (M. le président de la commission proteste.) Nous sommes allés trop vite.
Il suffit de lire Le Parisien de ce matin, qui comporte une interview de Mme Dessaule, présidente de l'association des paralysées de France (M. le président de la commission s'exclame.) Celle-ci déclare : « Nous avons été piégés par ce débat ». On nous a parlé de solidarité nationale ! « Or celle-ci est très faible », ajoute Mme Dessaule. J'observe qu'aucun d'entre vous n'a proposé de décider que la solidarité nationale réparerait le préjudice des parents d'enfants handicapés, car cela coûterait je ne sais combien de milliards ! (M. Paul Blanc proteste.)
M. CHÉRIOUX. – L'article 40 !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – L'interview se poursuit : « On a l'impression que votre position a changé, car vous réclamiez la disparition de cet arrêt… ». Et Mme Dessaule de répondre « nous avons été piégés par l'émotion qui a entouré ce débat. Les familles d'enfants handicapés réclamant avant tout du respect et de la considération. Elles ont interprété l'arrêt Perruche comme une négation du droit à vivre de la personne née handicapée, ce qui n'était pas le cas ».
Je ne crois pas que la solution proposée par la C.M.P. soit la bonne. Beaucoup soutiennent qu'il est anticonstitutionnel d'empêcher une victime de réclamer la réparation de son préjudice. (M. le président de la commission s'exclame.)
C'est ici que je me tourne vers vous, monsieur le Président, afin que vous transmettiez ma demande au Président du Sénat tendant à lui suggérer de saisir le Président du Conseil constitutionnel…
M. ABOUT, président de la commission. – Le groupe socialiste qui compte quelque quatre-vingt-dix membres, peut le faire !
J'ajoute que nous sommes en présence d'un procès en sorcellerie…
M. LORRAIN. – Exactement !
M. ABOUT, président de la commission. –… curieusement instruit par ceux-là mêmes qui n'ont pas voté le texte de l'amendement qu'ils nous reprochent de ne pas avoir défendu !
M. Dreyfus-Schmidt a voté contre. M. Fauchon aussi. Ils nous font aujourd'hui grief de ne l'avoir point retenu !
Parce qu'on n'améliore pas le texte dans le sens voulu, on mériterait d'être brûlé !
Lorsque vous citez Mme Dessaule, disant que des associations ont été piégées, vous ne citez pas l'interview jusqu'au bout : Le journaliste pensant en effet : « N'est-ce pas aussi à l'État de faire preuve de plus de générosité, en augmentant les budgets affectés à l'action en faveur des handicapés ? » Et Mme Dessaule de répondre : « Absolument. C'était déjà totalement nécessaire, mais on ne voit toujours rien venir. Il est urgent que les politiques, de tous les bords, prennent enfin des décisions concrètes. En 2002, il n'y a pas eu d'augmentation des ressources affectées aux parents des handicapés pour les aider à faire face aux dépenses matérielles ».
L'Union nationale des parents et aux personnes handicapées mentales s'en est ouverte sur son propre site internet.
Alors, maître Dreyfus-Schmidt évitez les effets de manche !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Je vous en prie !
M. ABOUT, président de la commission. – L'UNAPEI se félicite que le texte de la C.M.P. donne la priorité à la solidarité, reconnaisse le droit à la compensation, qu'il renforce le rôle du Conseil national consultatif, en particulier dans des fonctions d'observatoire, et qu'il reconnaisse le droit à réparation de tout préjudice qui occasionne un handicap.
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Heureusement !
M. ABOUT, président de la commission. – L'Union nationale reconnaît l'équilibre consistant à réparer le préjudice subi par l'enfant né handicapé, sans indemniser le fait même d'être né handicapé. Elle compte interpeller les candidats à l'élection présidentielle, lors du forum que l'UNAPEI organisera à Paris le 28 février.
L'article relatif à l'arrêt Perruche ayant été introduit ici à l'initiative du gouvernement, il était tout à fait normal que ce soit le texte du Sénat que la C.M.P. examine – il n'existait pas de texte concordant.
Tous les groupes des deux Assemblées ayant unanimement appelé leurs représentants à la C.M.P., non seulement à concilier leurs points de vue, mais aussi à se livrer à une véritable deuxième lecture – du fait même de l'urgence, je l'ai dit en première lecture –, il n'y avait rien de surprenant à ce que Francis Giraud, rapporteur pour le Sénat présente un amendement supprimant la mention de la solidarité nationale pour compenser le handicap. À ceux qui me font un procès, je rappelle qu'avec un mandat impératif, la C.M.P. n'existerait pas ! Certains s'émeuvent aujourd'hui, car les députés ont trouvé excellent le texte issu de notre Assemblée. C'est les mêmes curieusement, qui ne l'ont pas voté !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Même M. Évin l'aurait trouvé excellent ?
M. ABOUT, président de la commission. – Parfaitement ! Reportez-vous au compte rendu de nos débats du 6 février : j'y déclarai que nous adoptions un texte qui n'était pas écrit en lettres d'or, que la C.M.P. devrait, non régler les différends entre les deux assemblées comme il est d'usage, mais mettre au point de véritables dispositifs, dans une logique de seconde lecture. Je disais encore que nous n'avions pas levé toutes les ambiguïtés sur le dispositif Perruche, mais que nous irions en C.M.P. non avec la volonté d'imposer notre texte, mais pour l'améliorer avec nos collègues députés.
Qui, donc, a trahi sa parole ?
Le texte du Sénat contenait encore des ambiguïtés, mais il posait une définition du préjudice pour les parents et les charges que la collectivité nationale doit compenser. En première lecture, l'amendement de la commission a conduit au dépôt de six sous- amendements, tous repoussés ou retirés, mais de notre débat pourtant approfondi, certains ont tiré l'idée que le Sénat ouvrait la voie à une réparation pleine et entière du handicap – là où nous avions ouvert une porte à la réparation, ils ouvraient grand les deux battants d'un portail ! Nous avions adopté l'amendement de la commission des Affaires sociales mais la commission des Lois ne pouvait apaiser ses inquiétudes et M. Fauchon, comme M. Évin, contestaient son bien-fondé…
M. FAUCHON. – M. Vasselle aussi, ici même !
M. ABOUT, président de la commission. – C'est vrai, mais relisez le compte rendu, M. Vasselle dit se rapprocher de l'esprit de la commission des Affaires sociales, de son approche humaine…
M. FAUCHON. – Lisez plus haut, ne tronquez pas la citation !
M. ABOUT, président de la commission. – Je lis la conclusion : c'est ce qui compte !
M. FAUCHON. – Lisez la citation complète !
M. ABOUT, président de la commission. – Vous le ferez à vos heures perdues…
M. FAUCHON. – Vous refusez de la lire : je le constate !
M. ABOUT, président de la commission. – Nous nous sommes efforcés de lever toute ambiguïté, pour que la Cour de cassation et le Conseil d'État puissent juger en toute clarté. Je regrette que le rapporteur pour avis ait retiré son sous- amendement clair, mais je me félicite que nos débats, ici comme en C.M.P., explicitent encore le sens de la loi : rien ne remplace un vote clair sur un texte clair !
Le débat sur l'arrêt Perruche fait apparaître une confusion entre deux questions.
Y a-t-il un désaccord entre ceux qui optent pour la réparation et ceux qui privilégient la compensation ?
Entre ceux qui privilégient la démarche individuelle devant le juge et ceux qui souhaitent favoriser une démarche collective reposant sur l'adaptation de notre société à la déficience de certains de ses membres ?
Outre ceux qui acceptent que les parents soient poussés à chercher la faute de diagnostic, pour assurer l'avenir de leur enfant handicapé, et ceux qui voient dans cette démarche un « crève-cœur », car les parents doivent prouver qu'ils ne voulaient pas cette naissance ? Car c'est bien de cela qu'il s'agit : il faut prouver qu'on aurait interrompu la grossesse, qu'on ne voulait pas de cet enfant, pour lui assurer un avenir ! Pour assurer l'avenir matériel de son enfant, on doit prouver qu'on souhaitait sa disparition !
Ce débat de fond, de société, d'éthique, aux enjeux considérables, doit être tranché par la représentation nationale ! Ici, il n'y a pas de « monopole du cœur » et les positions en présence ont chacune une logique parfaitement estimable !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Estimable ? Que faites-vous de notre point de vue ?
M. ABOUT, président de la commission. – Je le respecte, mais respectez le nôtre !
Deuxième question : le parlement peut-il choisir la compensation aux dépens de la réparation. Ou des normes supérieures l'en empêchent-elles ?
La commission des Affaires sociales a exprimé une position claire que le Sénat, dans une large majorité, a suivie.
Reste au Conseil constitutionnel, et à lui seul, à se prononcer sur la conformité à la Constitution.
Le principe du « pas vu, pas pris », ne s'applique pas, le recours devant le Conseil constitutionnel est ouvert ! La commission des Affaires sociales n'est pas la mieux placée sur le plan de l'expertise constitutionnelle, aussi écarte-t-elle très attentivement les arguments et les craintes de la commission des Lois. D'autant que ces craintes sont partagées par certains membres éminents de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ainsi, que par des conseillers juridiques du gouvernement.
Mais, sur la loi de financement de la sécurité sociale, sur le licenciement économique, les analyses de la commission des affaires sociales ont prévalu et c'est pourquoi elle ne se sent pas indigne de participer au débat constitutionnel.
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Allez-y donc !
M. ABOUT, président de la commission. – Il est paradoxal d'entendre critiquer le texte de la C.M.P. au seul motif de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, par ceux-là mêmes qui reprochaient au juge constitutionnel de se substituer à la représentation nationale !
Sur cette question qui devrait transcender les clivages politiques, la représentation nationale ne doit pas s'effacer devant les juges, civils pas plus que constitutionnels !
Certains doutent de la constitutionnalité de la disposition limitant la réparation en empêchant de fonder l'indemnisation sur le handicap de l'enfant. Or, la jurisprudence constitutionnelle est loin d'être évidente sur cette question.
L'article 8 de la loi Auroux de 1982, relative « au développement des institutions représentatives du personnel », interdisait toute action contre des salariés, des représentants du personnel ou des organisations syndicales, en réparation des dommages causés par un conflit collectif du travail ou à l'occasion de celui-ci, « hormis les actions en réparation du dommage causé par une infraction pénale et du dommage causé par des faits manifestement insusceptibles de rattacher à l'exercice du droit de grève ou du droit syndical !!
Les opposants à cet article ont estimé qu'il contredisait le principe d'égalité devant la loi, au détriment des victimes des actes illicites commis à l'occasion des conflits du travail. Le Conseil constitutionnel leur a donné raison, le 22 octobre 1982 en déniant au législateur compétent la faculté de refuser aux victimes d'actes fautifs toute espèce de réparation, quelle que soit la gravité de la faute commise.
Cependant, le juge constitutionnel est resté prudent et circonstancié. En effet, il reconnaît au législateur la possibilité de tracer avec précision la limite séparant les actes et comportements licites des actes et comportements fautifs, de telle sorte que l'exercice des droits ne puisse être entravé par des actions en justice abusives ». Le législateur reste donc compétent pour définir – au besoin de façon restrictive – les obligations qui s'imposent aux citoyens dans l'exercice de leurs droits et de leurs libertés. Il peut ainsi limiter la portée de la faute, ce qui revient à faire obstacle à la responsabilité et, par là même, à la réparation.
Mais ce qui ressort surtout de la décision du Conseil, c'est que le législateur garde la liberté d'édicter des cas d'irresponsabilité – même pour faute – à condition de prévoir, au profit des victimes, un autre système d'indemnisation. En effet, la juridiction constitutionnelle rappelle que « dans certaines matières, le législateur a institué des régimes de réparation dérogeant partiellement au principe »… selon lequel « tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer »…, « notamment en adjoignant ou en substituant à la responsabilité de l'auteur du dommage la responsabilité ou la garantie d'une autre personne physique ou morale ».
Sur ces différents points, la décision est claire. En revanche, elle prête davantage à interprétation lorsqu'elle affirme qu'il appartient au législateur, « le cas échéant, d'aménager un régime spécial de réparation approprié conciliant les intérêts en présence ». Si, en effet, cette formule paraît autoriser en principe les limitations légales du droit à réparation et même probablement les exclusions de réparation en cas de faute simple, on ne saurait sous-estimer les deux restrictions : tout d'abord, ce régime spécial doit, être « approprié », justifié par une raison particulière tenant à la situation réglementée. En outre, il doit « concilier les intérêts en présence » : une éventuelle limitation de la réparation devrait être contrebalancée par un autre avantage donné aux victimes.
La juridiction constitutionnelle a ainsi adopté des solutions nuancées qui laissent au législateur une marge de manœuvre appréciable.
Toutefois, une autre décision pourrait donner à penser que cette liberté a été restreinte. Le texte déféré au Conseil constitutionnel dans cette seconde affaire était l'article 3, II de la loi du 29 juillet 1982 portant diverses mesures relatives à la communication audiovisuelle. Il s'agissait d'un amendement destiné à permettre à l'établissement public de diffusion d'installer sur les toits et des propriétés publiques ou privées, les équipements nécessaires à la diffusion hertzienne. Cet amendement précisait qu'il n'était « dû au propriétaire d'autre indemnité que celle correspondant au préjudice résultant des travaux »… et que « les actions en indemnité seraient prescrites dans un délai de deux ans à compter du jour où les travaux auraient pris fin ».
Les requérants alléguèrent que cette disposition excluait l'indemnisation de différents préjudices, notamment la privation de jouissance, la dépréciation de l'immeuble, la privation de revenus de location, le passage des agents de l'établissement public… Selon eux, une telle amputation de la réparation serait contraire au principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques.
Les juges constitutionnels ont admis le 13 décembre 1985 « que le principe d'égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d'exclure du droit à réparation un élément quelconque du préjudice indemnisable résultant des travaux ou de l'ouvrage public ; qu'en outre, en faisant partir le délai de prescription, non du jour de la naissance du préjudice, mais du jour où les travaux ont pris fin…, cette disposition interdit la réparation de préjudices pouvant se révéler tardivement et méconnaît ainsi le principe d'égalité devant les charges publiques ».
Une lecture rapide pourrait a priori faire croire que le Conseil a reconnu au principe de la « réparation intégrale » la valeur d'une règle constitutionnelle, ce qui serait évidemment un revirement par rapport à sa décision du 22 octobre 1982. Mais telle n'a certainement pas été l'intention des juges constitutionnels car l'indemnisation ici en cause était seulement celle qui est due à la victime d'un dommage causé par un ouvrage public, ce qui explique d'ailleurs la référence au principe « d'égalité devant les charges publiques », fondement classique de la réparation de ces dommages.
La comparaison avec la décision du 22 octobre 1982, qui est fondée, quant à elle, sur le principe « d'égalité » en général est révélatrice. Alors que cette dernière visait l'indemnisation due à la victime d'un dommage engageant la responsabilité d'un tiers, la décision ici examinée ne concerne qu'un domaine très particulier de la responsabilité de la puissance publique.
Comme le relève le professeur Geneviève Viney, dans son traité de droit civil, on peut donc en déduire que la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne réduit que faiblement la compétence du législateur pour édicter des restrictions au droit à réparation.
Lorsque la faute est à l'origine directe du handicap, la commission des Affaires sociales ne conteste pas la construction, ancienne et riche, du droit de la responsabilité, avec toutes ses conséquences. Elle estime, en revanche, que lorsque la faute est à l'origine de la naissance, ce droit de la responsabilité ne peut rester intangible. La commission ne partage pas la pensée profonde de certains juristes qui ne souhaitaient pas en réalité que le Parlement légifère. En décembre dernier, encore, le rapport d'information rassemblant les passionnantes auditions organisées par notre commission des Lois s'intitulait : « Jurisprudence Perruche, faut-il légiférer ? ». Dès lors que le Parlement a entendu légiférer et poser des principes aussi drastiques que « nul ne peut se prévaloir… de tel ou tel préjudice, il a franchi un nouveau Rubicon et il importe alors de ne pas s'arrêter en chemin. La contestation de l'arrêt Perruche conduit nécessairement à remettre en cause l'arrêt Quarez, du moins si l'on ne veut pas se satisfaire de ce qui serait une forme de gesticulation.
Le Conseil constitutionnel n'a jamais été appelé à se prononcer sur le cas très spécifique qui nous occupe aujourd'hui. Les deux décisions que je viens d'évoquer portaient, l'une sur un conflit du travail, l'autre sur un dommage de travaux publics ou causé par un ouvrage public. Personne ne niera le caractère très particulier du dispositif que nous allons adopter par rapport à de telles situations. Il est difficile d'extrapoler sur ce que serait en l'espèce la décision du Conseil constitutionnel à la lumière de ces deux décisions antérieures.
En réalité, le dispositif adopté par le Parlement ne porte nullement atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques, mais vise au contraire à rétablir l'égalité entre les différentes catégories de personnes handicapées, quelle que soit l'origine de leur déficience, en réaffirmant le principe qui figure déjà dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 selon lequel « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».
Le gouvernement sait bien, j'en suis sûr, que notre texte n'est pas anticonstitutionnel : il y a des gens sérieux au gouvernement… La preuve ? Il n'a pas déposé d'amendement lors du vote du texte de la C.M.P. à l'Assemblée nationale ; alors qu'il avait le droit de le faire ! Et je n'ose imaginer qu'il fasse adopter par le Parlement des mesures anticonstitutionnelles…
Les députés aussi, se sont bien gardés de déposer un amendement ; l'orateur socialiste a même déclaré : « le groupe socialiste votera avec enthousiasme le texte de la C.M.P. » !
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Il n'a pas dit que cela !
M. ABOUT, président de la commission. – Eh bien, nous aussi, nous le voterons, sachant qu'il doit déboucher sur une nouvelle loi sur les handicapés, plus généreuse encore que celle de 1975 : elle devra leur permettre une plus grande autonomie par un système complet de soins à domicile et par une vraie compensation ; elle devra faire de leur accueil en milieu scolaire ordinaire la règle et non plus l'exception, favorise leur emploi, notamment au sein des trois fonctions publiques – qui devront respecter les quotas imposés au privé ; elle les soutiendra dans leur vie quotidienne et instituera un plan Marshall des transports car on sait bien qu'à la S.N.C.F., la R.A.T.P., dans les R.E.R. ou dans les avions, rien ne leur est adapté ; enfin elle permettra une réelle participation des handicapés et de leurs familles au sein d'un Conseil national des personnes handicapées. Ainsi, nous aurons répondu au défi que nous a opposé l'arrêt Perruche. (Applaudissements à droite et au centre.)
M. LE PRÉSIDENT. – La discussion générale est close. En application de l'article 42 de notre Règlement, le Sénat se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
En l'absence de demande de parole sur l'un des 91 articles, je mets aux voix l'ensemble du texte de loi.
M. FAUCHON. – J'ai dit tout à l'heure pourquoi je ne participerai pas à ce vote. Si j'avais cru pouvoir participer, j'aurais dû voter contre ce texte, en dépit de ses aspects positifs, à cause des dispositions concernant le diagnostic prénatal, dispositions insuffisantes, obscures et, dans la mesure où elles sont claires, contraires aux principes essentiels du droit et à la Constitution.
Il est insuffisant, au premier alinéa de l'article premier A, de viser le fait d'être né alors que c'est le fait d'être né handicapé qui pose le problème. Il est obscur, à l'alinéa 3, d'édicter un statut particulier pour la faute caractérisée sans préciser en quoi consiste cette faute encore inconnue en droit civil et sans expliciter ce qu'il advient du droit commun de la responsabilité contractuelle dans le cas où la faute est d'un degré de gravité supérieur, et étant entendu que la faute délibérée, en tout cas ne saurait être considérée comme relevant de ce texte. L'hypothèse d'un défaut d'information délibéré n'est pas théorique ; j'en détiens une preuve judiciaire : elle montre à quelle aberration peut aboutir un praticien qui fait passer ses concepts personnels avant ses obligations envers ses patients. Il n'est pas pensable que ce texte disculpe, en quelque sorte, de telles aberrations.
Enfin, s'agissant d'un texte dérogatoire au droit commun, il ne peut être que d'interprétation stricte. Tendant à restreindre l'indemnisation de la victime d'une faute contractuelle caractérisée, il paraît contraire aux principes fondamentaux du droit des contrats et même tout simplement du droit des gens. Les intéressés étant délibérément sacrifiés, c'est une atteinte au principe de l'égalité des citoyens au regard des droits et des charges. Ce texte, en conséquence, serait contraire à la Constitution ; la question mérite, en tout cas, d'être posée.
Nous pouvons au moins nous accorder pour dénoncer le caractère précipité de la procédure législative ; il n'est pas convenable de traiter de telles questions en urgence et il est permis de penser qu'une deuxième lecture nous aurait laissé le temps de réfléchir, d'enquêter et de trouver un terrain d'entente. Je ne peux non plus souscrire à une discrimination injustifiée dans le droit de la responsabilité civile contractuelle.
En l'état actuel de ce texte, je ne saurais donc participer au vote.
M. LORRAIN. – Je regrette que nous ayons dû examiner ce texte en urgence et qu'il supporte le poids de l'amendement Perruche. Il s'agit là d'un détournement de notre effort de législateur en fin de session.
Si certains veulent étoffer leur bilan et d'autres y faire échec – ce n'est pas notre souci, mais nous ne pouvons admettre des alliances contre-nature.
Nous sommes, en définitive, confrontés à l'immense difficulté de la société civile face au handicap. Il est indispensable que le principe de responsabilité l'emporte.
Ceux qui se posent en statue du commandeur connaissent-ils l'angoisse du diagnostic, non pour le médecin mais pour le malade ? Lorsqu'il faut le poser on se sent abandonné, totalement seul. Il ne s'agit donc pas d'un combat entre les juges et les médecins ni de protéger ces derniers ou d'instituer leur irresponsabilité non plus que d'une question d'assurance : raisonner ainsi serait dégradant.
Il y a des motifs de satisfaction : la démocratie sanitaire qui annonce la régionalisation du système de santé, et l'aléa thérapeutique. Mais les ultimes arguments de constitutionnalistes nous transforment en sacrilèges. Le futur nous punira de notre entêtement !
En affirmant le rôle de la solidarité nationale, nous avons ouvert une brèche afin de compenser, et non pas d'indemniser, le handicap créé par la société ! (Applaudissements au centre et à droite.)
Les conclusions de la commission mixte paritaire sont mises aux voix par scrutin public à la demande du président de la commission des Affaires sociales.
M. LE PRÉSIDENT. – Voici les résultats du scrutin : Nombre de votants 319 Suffrages exprimés 316 Majorité absolue 159 Pour 316 Contre 000
Le Sénat a adopté. (Applaudissements.)
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Je n'ai qu'un mot à dire : merci ! J'en rajouterai quelques-uns (Sourires) : malgré l'âpreté des sentiments qu'a reflétés parfois le débat, vous serez fiers d'avoir participé à l'élaboration de cette loi. Certes, tout ceci a été rapide mais devant l'émotion suscitée par l'arrêt Perruche, il nous fallait réagir vite et nous n'avions pas d'autres possibilités. Il a été beaucoup question des handicapés : nous devrons modifier la loi de 1975 : je ne sais pas si je serai là mais vous le serez sans doute.
M. DREYFUS-SCHMIDT. – Si Dieu nous prête vie !
M. KOUCHNER, ministre délégué. – Il y avait peut-être des oppositions de sensibilité mais surtout de pratique et de métier. Je ne suis pas juriste et je n'ai pas toujours compris l'aspect juridique du problème ni même les argumentaires de mon cabinet, mais je voudrais dire aussi aux juristes qu'ils n'ont pas tout compris non plus. (Marques d'approbations sur divers bancs.)
J'ai découvert par la voix de votre rapporteur, qui est devenu aussi le mien, que si nous poursuivions dans la voie choisie, nous créerions deux catégories de parents d'enfants handicapés. Je demande aux juristes d'y réfléchir.
Lorsque des parents demandent réparation du handicap au nom d'un préjudice subi du fait d'un médecin, la question est délicate.
La faute du médecin est d'avoir empêché le recours à l'interruption volontaire de grossesse, ce qui signifie que les parents disent à l'enfant handicapé qu'ils regrettent qu'il soit là…
Je viens seulement de le comprendre et je vous remercie de l'avoir dit avec tant de clarté. (Applaudissements.)